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永嘉三科閥門有限公司
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天然氣管道體制改革的現實選擇
2018-12-25 閱讀(532)
我國天然氣管道體制改革的現實選擇 石油和天然氣管道是石油天然氣產業發展的重要環節，主要包括原油管道、成品油管道和天然氣管道。我國天然氣管道建設發展總體上起步較晚，條真正意義上的長輸天然氣管道“陜京一線”于1997年建成投產。短短十多年的時間，天然氣長輸管道總里程已達近6萬公里，初步形成了橫跨東西、縱貫南北、連通境外的供氣網絡，有力地保障了我國天然氣工業的快速發展，促進了能源結構優化。
一、天然氣管道與原油成品油管道有所區別 石油和天然氣管道是石油天然氣產業發展的重要環節，主要包括原油管道、成品油管道和天然氣管道。一般來說，原油和成品油由于密度較大，可以選擇采用管道、鐵路、公路和水路等多種方式運輸，運輸成本差別不是很大，相互之間存在著一定的競爭關系。原油管道一般是在特定油田與煉廠之間點對點地輸送特定品種的原油，成品油管道需要從煉廠向油庫順序輸送不同品種和標號的油品，原油和成品油的成分和性質差異很大，不同來源的原油和成品油很難混合運輸，而且原油和成品油管道在更大意義上屬于生產設施的一部分，其輸送能力一般都與油田和煉廠的生產能力相互匹配。天然氣由于密度低，采用其他方式運輸的成本遠高于管道運輸。同時，由于天然氣的成分和物理性質大體一致，不同氣源可進入同一管道進行輸送，輸氣管道可以互聯互通，提供公共服務。天然氣管道下游用戶眾多，其自然壟斷的屬性十分明顯。 根據許多國家對油氣管道監管的實踐，對原油和成品油管道除項目審核、制定標準規范和安全環保等一般性監管外，并沒有其他特殊的監管要求，而對天然氣管道的監管則相對嚴格，一般都設有專門的監管機構并負責制定天然氣管輸價格。因此，我國油氣管道體制改革應主要考慮天然氣管道體制改革問題。
二、我國天然氣管道發展現狀和主要特征 （一）我國天然氣管道發展現狀 我國條油氣長輸管道是1959年1月建成投產的“新疆克拉瑪依-獨山子”原油管道。經過50多年的發展特別是近十多年的快速發展，截至2014年底，我國境內建成油氣長輸管道（不包括LPG管道）總里程達到10.53萬公里（是2005年的2.36倍），包括原油長輸管道約2.53萬公里，其中中石油、中石化分別為1.81萬公里和0.72萬公里；成品油長輸管道約2.12萬公里，其中中石油、中石化、中海油分別為1萬公里、1.08萬公里和300公里；天然氣長輸管道5.87萬公里，其中中石油、中石化、中海油分別為5.08萬公里、0.72萬公里和700公里。初步形成了“西油東送、北油南運、西氣東輸、北氣南下、海氣登陸”的油氣運送格局。 我國天然氣管道建設發展總體上起步較晚，條真正意義上的長輸天然氣管道“陜京一線”于1997年建成投產。2004年西氣東輸管道建成投產以來，平均每年新增天然氣長輸管道里程達到4000公里以上，我國天然氣工業發展跨入了一個新時代。與此同時，我國的天然氣產量從2004年的415億立方米增長到2014年的1329億立方米，年均增長12%。短短十多年的時間，天然氣長輸管道總里程已達近6萬公里，初步形成了以西氣東輸（一線、二線全部投產，三線部分投產）、陜京線（一線、二線、三線）、川氣東送、中貴線、中緬線等天然氣管道主干線為骨架，其他聯絡線、省管網為補充的橫跨東西、縱貫南北、連通境外的供氣網絡，干線管網總輸氣能力超過2000億立方米/年，有力地保障了我國天然氣工業的快速發展，促進了能源結構優化。 （二）我國天然氣行業的主要特征 1、天然氣生產供應商較少，高度集中在三大國有石油公司。由于歷史原因，我國天然氣上游勘探開發和中游輸配環節高度集中在中石油、中石化和中海油三大國有石油公司手中。三大公司國內天然氣產量占全國產量的95%以上，進口的天然氣約占全國總進口量的80%以上，供應量占國內天然氣*的90%左右。其中中石油的天然氣產量和管道里程分別占到全國的75.5%和86.5%。 2、主干管道與長約合同一一對應。目前，國內天然氣管道，特別是西部主干管網管輸能力均與長約合同一一對應。其中：土庫曼300億立方米天然氣合同對應的是中亞A/B線和西氣東輸二線管道；中烏100億立方米和中土100億立方米天然氣合同對應的是中亞C線及西氣東輸三線；中俄東線380億立方米天然氣合同對應的是即將建設的中俄東線境內管道。這些天然氣管道均是在雙邊政府協議下的戰略合作項目，是與特定“戰略長約合同”綁定修建的，相關公司履約需要管道和相關設施作為有效保障。 3、天然氣管道的第三方需求數量規模十分有限。天然氣管道的第三方需求主要來自于民營企業的非常規天然氣生產，以及三大石油公司互相之間的路由需求，但數量十分有限。2014年，我國煤層氣、頁巖氣、煤制氣的產量僅為37億立方米、13億立方米和8億立方米，三者合計僅占天然氣總產量的4.4%，而且其中大部分歸屬三大石油公司。預計未來一個時期非常規天然氣增量仍較為有限，根據國wu院《能源發展戰略行動計劃（2014-2020年）》，2020年非常規天然氣的產量目標是，頁巖氣產量超過300億立方米、煤層氣產量達到300億立方米，其中大部分仍將由三大石油公司完成。 4、國內天然氣產量增長空間有限，國內消費將更多地依賴國外資源。2014年我國天然氣表觀消費量1855億立方米，產量1345億立方米，對外依存度達到32.2%。根據《能源發展戰略行動計劃（2014-2020年）》，到2020年天然氣消費量在一次能源消費中的比重要從目前的6%提高到10%以上，屆時消費量將達到3600億立方米，在我國天然氣產量增量有限的情況下，天然氣對外依存度將超過40%，并將長期保持較高的對外依存度。在這方面我國與天然氣資源豐富的美國、俄羅斯以及荷蘭、英國等歐洲國家是不一樣的。 （三）我國天然氣及管道發展存在的主要問題 一是天然氣管道建設缺乏統一規劃和有效的監管。國家在天然氣管道建設方面缺乏統一的整體規劃，缺乏統一的壓力等級和氣質標準等技術標準和規范，不利于實現骨干管網的整體優化和互聯互通。同時，由于政府監管體制和法律法規建設相對滯后，沒有形成對天然氣管網投資建設、運營管理和管輸價格等方面的一整套監管規則，尚不適應油氣管網市場化運行的要求。中央和地方，不同職能部門都在實施監管，存在監管不夠協調和專業化監管力量不足等問題。地方管道、城市燃氣等監管體制尚待理順。 二是天然氣儲氣調峰等配套設施嚴重不足，直接影響天然氣的安全穩定供應。我國天然氣工業和管道產業仍處于快速發展的初期階段，盡管我國天然氣骨干管網建設已初具規模，但與發達國家相比仍有較大差距，如天然氣管道干線總里程僅為美國的1/8、俄羅斯的1/4，干線管道密度僅為美國的1/8、法國的1/9、德國的1/10。特別是我國儲氣庫建設滯后，造成調峰儲備能力嚴重不足，直接影響著天然氣的安全穩定供應。歐美發達國家的天然氣調峰儲備能力一般相當于消費量的20%以上，而我國目前儲氣庫有效工作氣量低于50億立方米，不到消費量的3%。 三是天然氣價格尚未理順，市場化配置程度仍然較低。工業用戶和城鎮居民用戶氣價關系不順形成交叉補貼，進口天然氣價格倒掛，缺乏有效解決季節性調峰的價格機制等。價格機制不順對天然氣的生產、消費和利用，特別是天然氣清潔化替代帶來較大的不確定性，使天然氣發展面臨諸多矛盾。當前我國已經形成長輸主干管網、省級管網和城市配送管網等不同層次的天然氣管網體系，相互之間的成本收益差別較大，存在不合理的價值關系。城市燃氣終端配送和銷售環節缺少有效的市場競爭。此外，我國天然氣管道建設在征地用地等方面也面臨很大困難，管道建設過程中的阻工等現象非常普遍。 三、我國天然氣管道體制改革思路和建議 （一）我國天然氣管道體制改革的思路 我國天然氣管道體制改革必須服從天然氣發展戰略，有利于天然氣產業的發展；必須從我國實際出發，有利于解決其發展中的突出矛盾和問題。我國天然氣管道體制改革的核心在于解決天然氣管道使用的排他性問題，實現第三方公平準入，即通過加強政府監管，在確定合理管輸價格的基礎上實現向第三方無歧視公平開放，體現天然氣管道的公用性，并形成有效的市場競爭。 我國天然氣管道體制改革的總體思路應當是“網銷分離、公平開放、適度競爭、有效監管”。“網銷分離”，即將幾大國家控股石油公司的天然氣管道輸送業務與銷售業務分離，成立具有獨立法人地位、完善法人治理結構的天然氣管道公司。可通過吸收社會資本實現投資主體多元化。“公平開放”，即國有石油公司控股的天然氣管道公司既為母公司和關聯公司提供服務，也向第三方無歧視公平開放。“適度競爭”，鼓勵國家控股的石油公司之間在管道運輸市場有序競爭，也鼓勵社會資本參與合作建設或獨立建設天然氣管道，并作為獨立的法人公司運作，平等參與市場競爭。“有效監管”，即政府對天然氣管道企業資格認證審定、技術標準規范、管道建設運營管理和管輸價格等實施有效監管。 綜合各方面的意見建議，當前關于我國天然氣管道體制改革的方案選擇主要有以下兩種： 種是高度集中的模式。即剝離和整合幾大國家控股石油公司的天然氣管道業務和資產，組建一家國家天然氣管網公司，形成天然氣管道全國一個主體。 這一模式雖然可以有效實現網銷分離和公平開放，但由于會形成新的“自然壟斷 行政壟斷”，事實上強化了其排他性，與破除壟斷的初衷相悖，可能會損害上游供應商和下游用戶的利益，不利于形成市場競爭，不利于天然氣行業健康發展。在天然氣管輸價格由政府確定、盈利能力較為有限的情況下，國家天然氣管網公司由于不具備幾大石油公司的上下游一體化優勢和承擔風險的能力，難以滿足未來天然氣管網大規模投資建設的需要。在不掌控資源和市場的情況下，國家天然氣管網公司也難以承擔巨大的調峰和經營壓力。根據經驗，獨立的天然氣管網公司一般都是在管輸容量被用戶全部預購完畢的前提下才會開始管道建設，而在我國目前所處的天然氣快速發展的初期階段，管道超前建設是天然氣行業健康發展的重要保障，這在生產、運輸、銷售*獨立的情況下是難以做到的。而且，成立獨立的國家天然氣管網公司也會削弱我國履行政府協議下天然氣“戰略長約合同”的能力。 第二種是適度競爭的模式。即形成2-3家公司為主導，多家公司平等參與競爭的天然氣管輸市場格局。這是我們建議采取的模式，也是符合我們提出的天然氣管道體制改革總體思路的模式。這一模式比較符合我國天然氣和管道產業的發展實際，不僅能夠繼續發揮我國天然氣行業上中下游一體化的優勢，也有利于天然氣行業和天然氣管道產業的持續快速健康發展。 （二）我國天然氣管道體制改革配套政策措施建議 1、切實加強政府對天然氣長輸管道建設的統一規劃、統一標準、統一核準，確保天然氣長輸管道的完整性、公平性、公益性，實現社會經濟效益大化。 2、鼓勵社會各類資本積極參與天然氣管道、儲氣庫等基礎設施建設，實現投資主體多元化和“誰投資、誰管理、誰受益”。 3、建設天然氣管輸容量市場交易機制，允許富余管輸能力和第三方用戶持有的管輸容量進入市場交易。 4、進一步完善天然氣價格形成機制，理順進口氣與國產氣、工商業用氣與居民用氣的價格關系，推行峰谷價格、可中斷用戶價格等；堅持和完善與油價掛鉤機制，探索形成天然氣與石油以及煤炭等替代能源之間的合理比價關系，避免出現逆替代；推進天然氣現貨和期貨市場建設，逐步實現市場發現和形成價格。 5、促進增加天然氣生產和供應，繼續執行頁巖氣、煤層氣等非常規氣的補貼政策，出臺支持致密氣開發的政策。 6、加強政府監管，實行天然氣管輸價格由政府制定；將省級管網、城市配送管網和城市燃氣等納入政府統一監管范圍，確保天然氣業務各環節之間的合理價值關系。 7、完善天然氣政策法規，制定《天然氣監管條例》和一系列標準和規范，使政府監管有法可依、執fa有據。
